Правовое поле
Айтукова А.Т.,
судья Лисаковского городского суда
Подсудность административных дел:
сравнительный анализ (Казахстан и Россия)
В статье представлен сравнительно-правовой анализ положений Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее – АППК) и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС) в части подсудности административных дел и практике её определения.
В силу положений Конституции Республики Казахстан (далее – РК) каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод, при этом никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде, к подсудности которого оно отнесено законом. Это положение содействует реализации конституционно закрепленного принципа равенства всех перед законом и судом, исключая субъективизм при решении вопроса о том, в каком суде должно рассматриваться административное дело.
Указанная норма также закреплена в части 4 статьи 9 АППК, которая гласит: «никому не может быть без его согласия изменена подсудность, предусмотренная для него законом» [1], и составляет один из принципов административного судопроизводства.
Предметом научной статьи выступают нормы отечественного и зарубежного административного процессуального законодательства, в частности Российской Федерации (далее – РФ); научные доктрины по вопросу подсудности в административном судопроизводстве; закономерности возникновения и развития административных процессуальных правоотношений при определении подсудности административного дела. Все это позволит сформулировать ряд новых выводов, а также предложений по совершенствованию института подсудности в административном судопроизводстве.
Следуя научным источникам, «по общему правилу, «подсудность – это распределение всех подведомственных суду дел между различными судами данной судебной системы. Определить подсудность дела – значит выяснить, в каком из многочисленных судов первой инстанции, в зависимости от тех или иных признаков, должно быть рассмотрено конкретное гражданское дело» [2, с.131].
Освещая понятие подсудности, невозможно оставить без внимания институт подведомственности. Под подведомственностью понимается компетенция судов, органов государственной власти, иных организаций и должностных лиц, которым предоставлено право рассмотрения споров, то есть спор может рассматриваться административным органом, должностным лицом или судом.
«Подведомственность разграничивает компетенцию судов в целом от компетенции несудебных органов, то есть определяет границы судебной юрисдикции в целом, а подсудность определяет юрисдикцию конкретного суда» [3].
Вопросы определения подведомственности и подсудности административных дел имеют очень важное процессуальное значение. Разница между понятиями подведомственности и подсудности в том, что подведомственность может использоваться относительно различных государственных и административных органов или должностных лиц, а подсудность – только по отношению к судам. Сначала определяется подведомственность, то есть процессуальная возможность рассмотрения заявления по существу судом, а затем – подсудность. По общим правилам, если нарушена подведомственность, то иск подлежит отказу в принятии с указанием истцу, в какой орган необходимо обратиться; если нарушена подсудность, то дело подлежит передаче в другой суд. В случае, если дело рассмотрено с нарушением подсудности, то вынесенный судебный акт подлежит отмене.
Следовательно, при поступлении административного иска, судья должен в первую очередь определить подлежит ли рассмотрению и разрешению в суде указанное в иске требование.
В силу пункта 2 части седьмой статьи 3 АППК «не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства дела, порядок производства которых предусмотрен уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством Республики Казахстан и законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях» [1]. Указанные дела являются подведомственными судам, однако не могут быть рассмотрены в порядке административного судопроизводства, иск подлежит возвращению согласно подпункту 11) части второй статьи 138 АППК: «Суд (судья) выносит определение о возвращении иска, если дело не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства» [1].
В свою очередь, определение подсудности, прежде всего, влияет на решение вопроса о принятии иска к производству суда. В соответствии с пунктом 17 части второй статьи 138 АППК «Суд (судья) выносит определение о возвращении иска, если дело не подсудно данному суду» [1].
Виды подсудности административных дел, порядок и правила определения закреплены в главе 16 АППК. В российском законодательстве институту подсудности посвящена 2 глава КАС.
С введением в действие АППК (1 июля 2021 года) в РК созданы специализированные административные суды, к подсудности которых относится разрешение публично-правовых споров, указанная норма отражена в статье 102 АППК: «Административное судопроизводство в Республики Казахстан осуществляется специализированными районными и приравненными к ним административными судами… Судам в порядке административного судопроизводства подсудны споры, вытекающие из публично-правовых отношений, предусмотренные настоящим Кодексом.» [1].
Публично-правовые споры – это отношения основанные на административном или ином властном подчинении или зависимости одной стороны перед другой в силу полномочий административных органов, установленных нормативными правовыми актами, споры возникшие между физическими и юридическими лицами с одной стороны и органом публичной власти с другой. При этом предметом спора будут являться акт или действие (бездействие), отказывающие в реализации, ограничивающие, прекращающие право участника административной процедуры или возлагающие на него определенные обязанности, а также иным образом ухудшающие его положение.
Общее понятие подсудности административных дел дано в учебнике «Административное судопроизводство» (2020 г.) под редакцией Е.С. Смагиной: «Подсудность административных дел – процессуальная категория, позволяющая отнести административные дела, подведомственные судам общей юрисдикции, к компетенции суда определенного звена системы судов общей юрисдикции (родовая подсудность административных дел), а также определить конкретный суд, рассматривающий дело среди судов одного звена (территориальная подсудность)»[4, с.72].
Таким образом, АППК и КАС различают два вида подсудности административных дел: родовую и территориальную. Правила родовой подсудности определяют относимость административных дел судам определенного уровня.
АППК выделяется пять видов родовой подсудности административных дел – это дела подсудные:
1) специализированным районным и приравненным к ним административным судам (далее – СМАС);
2) районным (городским) и приравненным к ним судам по месту жительства истца (по заявлению истца), за исключением дел подсудных СМАС областей, городов республиканского значения и столицы;
3) СМАС столицы по инвестиционным спорам;
4) военным судам, по искам военнослужащих Вооруженных Сил Республики Казахстан, других войск и воинских формирований, граждан, проходящих военные сборы, если ответчиком являются органы военного управления, воинская часть, за исключением дел, подсудных другим специализированным судам;
5) Верховному Суду РК, по правилам суда первой инстанции, по рассмотрению административных дел об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, решений и действий (бездействия) Центральной комиссии референдума.
В РК областные и приравненные к ним суды рассматривают административные дела исключительно в апелляционном порядке.
Верховный Суд РК осуществляет пересмотр судебных актов по административным делам в кассационном порядке.
В России специализированные административные суды не созданы, в связи с чем, публично-правовые споры относящиеся к компетенции суда, рассматриваются и разрешаются Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Однако, по правилам КАС административные дела рассматриваются только судами общей юрисдикции, к которым относятся: Верховный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции субъектов РФ, районные (городские) и военные суды.
Об этом гласит часть четвертая статьи 1 КАС: «не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции»[5].
К федеральным судам общей юрисдикции субъектов РФ относятся: верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов; районный и военные суды.
Также по правилам КАС мировые судьи рассматривают заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций.
В РФ все административные дела с точки зрения их родовой подсудности делятся на пять типов, дела подсудные:
1) мировым судьям;
2) районным (городским) судам;
3) военным судам;
4) верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и судам автономного округа (федеральные суды общей юрисдикции субъектов РФ);
5) Верховному Суду РФ.
Соответственно, Верховный Суд РФ и федеральные суды общей юрисдикции субъектов РФ рассматривают административные дела по правилам первой инстанции, согласно перечням категорий дел, определенным в КАС, следовательно каждый из них вправе разрешать лишь те дела, которые отнесены законом к его компетенции.
В соответствии со статьей 20 КАС, федеральные суды общей юрисдикции субъектов РФ рассматривают и разрешают в качестве суда первой инстанции административные и иные публично-правовые споры, которые характеризуются повышенной значимостью для обеспечения законности управленческого и избирательного процессов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований (например: связанные с государственной тайной, об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований и т.д.).
Согласно статье 21 КАС в подсудности Верховного Суда РФ, действующего в качестве суда первой инстанции, рассматриваются дела, обладающие общегосударственным значением (например: об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ; об оспаривании решений Высшей квалификационной коллегии судей РФ и решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки и т.д.).
Правила территориальной подсудности определяют, какому суду общей юрисдикции одного уровня по первой инстанции, в зависимости от места рассмотрения, подсудно конкретное административное дело.
В КАС четыре статьи (22,23,24 и 26), по которым подлежит производить выбор надлежащего суда среди равных, используя правила четырех видов территориальной подсудности: общей, исключительной, по выбору административного истца; по связи между собой административных дел.
Общая территориальная подсудность административных дел предполагает подачу административного искового заявления по месту нахождения, адресу административного ответчика (статья 22 КАС): «Административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему — по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности»[5].
АППК предусматривает территориальную подсудность административного дела не только по месту нахождения ответчика, но и по месту вынесения административного акта, а также рассмотрения дела по месту жительства истца в случае, если административный акт вынесен в электронной форме. В специализированном межрайонном административном суде столицы подлежит рассмотрению административный акт, вынесенный за пределами РК, а иск к административному органу, вытекающий из деятельности его территориального подразделения, филиала, представительства, предъявляется в суд по месту нахождения территориального подразделения, филиала, представительства.
Виды территориальной подсудности по связи дел и по выбору сторон (истца) отражены в АППК и КАС и предусматривают право выбора административного истца между несколькими судами по месту нахождения одного из ответчиков, если иск предъявлен к нескольким ответчикам.
Согласно АППК стороны могут по соглашению между собой изменить территориальную подсудность для административного дела, в том числе и по административным делам, находящимся в производстве суда, до назначения административного дела к разбирательству в судебном заседании.
Правила определения подсудности по выбору административного истца предполагают выбор суда для рассмотрения и разрешения административного дела, что позволяет административному истцу обращаться в суд как по месту нахождения административного ответчика, так и в другой предусмотренный законом суд.
Подсудность нескольких связанных между собой административных дел представляет собой особую разновидность территориальной подсудности, когда подсудность одного дела определяется по месту рассмотрения связанного с ним другого дела.
Несколько исковых требований могут быть объединены истцом в одном иске, если они предъявлены к одному ответчику, связаны между собой и их рассмотрение входит в компетенцию одного суда.
Требование о возмещении убытков, причиненных ответчиком, сопряженное с административным актом, административным действием (бездействием), рассматривается специализированным районным и приравненным к нему административным судом. А требования о возмещении морального вреда не подсудны СМАС и рассматривается в порядке гражданского судопроизводства.
Не допускается объединение в одно производство нескольких требований, которые подлежат рассмотрению в порядке разного вида судопроизводства, если иное не установлено законом. При этом требования, не относящиеся к публично-правовым спорам и не подлежащие разделению, должны быть выделены и направлены по подсудности в соответствующий районный (городской) суд.
Статья 23 КАС закрепляет шесть случаев действия правил исключительной подсудности, сущность которого заключается в возможности обратиться с административным иском только в указанный в законе суд. В АППК категорий административных дел, для которых предусмотрена исключительная подсудность не имеется.
Правила передачи административного дела из производства одного суда в другой суд перечислены в части второй статьи 108 АППК и части второй статьи 27 КАС и фактически одинаковы по содержанию.
Основаниями для передачи административного дела на рассмотрение в другой суд являются:
— принятие дела к производству суда с нарушением правил подсудности;
— после отвода одного или нескольких судей либо по другим причинам, когда замена судей или рассмотрение административного дела в данном суде становится невозможными;
— заявлено ходатайство о передаче дела в другой суд: сторонами в связи с заключением соглашения об изменении территориальной подсудности (в АППК); ответчиком, место нахождения которого ранее было неизвестно, передать дело на рассмотрение по его месту нахождения (в КАС).
Еще одна схожая норма в обоих кодексах – это рассмотрение административного дела по существу в том суде, в котором оно было принято к производству с соблюдением правил подсудности и назначено к рассмотрению, даже если в ходе его рассмотрения стало подсудно другому суду.
Также в кодексах обоих государств затрагиваются споры между судами по вопросу подсудности административных дел. Согласно нормам АППК указанные споры «разрешаются вышестоящим судом, решение которого является окончательным и пересмотру не подлежит. Спор между судами первой инстанции, расположенными в разных областях, городах республиканского значения и столице, разрешается Верховным Судом Республики Казахстан по представлению соответствующего областного или приравненного к нему суда» [1].
В российском законодательстве споры о подсудности административных дел между судами не допускаются, согласно части 4 статьи 27 КАС «…дело должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено» [5].
Что касается подсудности исков об оспаривании законности нормативных правовых актов, в РФ указанные споры рассматриваются по правилам КАС судами общей юрисдикции; в РК такие иски рассматриваются в порядке особого искового производства, в соответствии с главой 30 третьего подраздела Гражданского процессуального кодекса РК (далее – ГПК).
Также, в связи с введением в действие АППК в указанном подразделе ГПК были исключены три главы, регламентирующие: производство по заявлениям о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, республиканском референдуме (глава 27); производство по заявлениям об оспаривании решений, действий (бездействия) местных исполнительных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя (глава 28); производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих (глава 29). В настоящее время указанные категории дел рассматриваются в порядке административного судопроизводства по общим правилам подсудности установленным АППК.
Некоторые нормы о рассмотрении исков в порядке административного судопроизводства прямо указаны в специальных законах. Так, согласно статье 127 Закона РК «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей»: «решение и действие (бездействие) судебного исполнителя по исполнению исполнительного документа или отказ в совершении таких действий могут быть обжалованы взыскателем или должником в суд. Жалоба подается в суд в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан об административном судопроизводстве».
Таким образом, по результатам проведенного сравнительно-правового анализа административного законодательства о подсудности административных дел Республики Казахстан и Российской Федерации имеются следующие предложения:
1) главу 30 ГПК «Производство по делам об оспаривании законности нормативного правового акта» подраздела «Особое исковое производство» по аналогии с российский законодательством, внести в АППК исключив из ГПК, так как характер складывающихся правоотношений является публично-правовым, и, следовательно, споры, возникающие в рамках данных правоотношений, должны рассматриваться в порядке АППК. Оспаривание законности нормативного правового акта, тесно связано с правами и законными интересами тех лиц, на которых нормативный правовой акт направлен и вытекает из отношений власти и подчинения. Кроме того, соблюдение законности в публично-правовых отношениях является задачей административного судопроизводства.
2) статья 109 АППК предусматривает разрешение споров между судами РК касательно подсудности административных дел. Законодательство РФ не допускает споры о подсудности между судами. Указанная норма закреплена пунктом 4 статьи 27 КАС и гласит, что «административное дело, направленное из одного суда общей юрисдикции или арбитражного суда в другой суд общей юрисдикции или арбитражный суд, должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено» [5]. Полагаю целесообразным исключить из АППК норму, предусматривающую разрешение споров о подсудности административных дел между судами, так как в главе 16 АППК закреплены и разъяснены правила подсудности административных дел, возникновение у судов споров по данному вопросу априори недопустимо. Помимо этого, процедура разрешения указанных споров займет определенное время, тем самым послужит причиной затягивания рассмотрения административного иска по вине суда.
Высказанные предложения носят системный характер и позволят четко определять компетентный суд и минимизировать количество дел, требующих передачи из одной системы судов в другую, тем самым упростив работу суда.
Список использованной литературы:
- Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года №350-VI. [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350#z748 (дата обращения 10.04.2023)
- Власов А.А. Гражданский процесс: учебник и практикум для вузов — 9-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2021. – 470 с. [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://urait.ru/viewer/grazhdanskiy-process-468581#page/1 (дата обращения 10.04.2023)
- Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Республики Казахстан (Астана, 2016). [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32469410&pos=1489;-44#pos=1489;-44 (дата обращения 10.04.2023)
- Административное судопроизводство: учебник / В.А. Власенко, О.П. Зиновьева, И.А. Невский [и др.]; под ред. канд. юрид. наук, доц. Е.С. Смагиной. Москва: ШОРА-М, 2020. 483 с. [Электронный ресурс] — Режим доступа URL: https://znanium.com/catalog/product/1041322 (дата обращения 10.04.2023)
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ. [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31675886&pos=320;-52#pos=320;-52 (дата обращения 10.04.2023)
- Закона Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» от 2 апреля 2010 года № 261-IV. [Электронный ресурс] — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z100000261_ (дата обращения 10.04.2023)